高等教育資源分配與學費
高等教育資源分配與學費
高等教育是高成本的教育，需賴充足的經 費支援。國內早期由於經濟條件較為不足，高 等教育僅限於提供少數菁英者的選才教育，近 年來由於經濟的快速發展，民眾接受高等教育 的需求與意願大幅提昇，使得高等教育快速蓬 勃的發展，由於高等教育急速擴充，教育資源 分配的問題，便成為高等教育規劃重要的課題 之一，究竟目前高等教育的資源是否足夠，又 現有資源的分配是否合理，各界反映意見頗多 ，如何尋求一更理想的資源分配模式，值得做 深入的探討。另一方面在談到高等教育資源問 題，學費是其中不可分割的一環，因高等教育 非屬義務教育，不能完全依賴政府提供資源， 而由受教者負擔部份合理的費用，方符合公平 原則。國內各級學校學費過去均由政府管制， 故每逢學費調整總會引起社會不同的意見反映 ，究竟學費是否應由政府管制，又現行學費結 構是否合理，都是值得探究的問題。
任何教育的改革均包括「目標」與「現況 」兩個層次的問題，目標是教育改革方向的指 引，但僅停留於目標之討論，則不免流於空泛 。從現況到目標的路徑則非唯一。因顧及有限 之時間與人力，本小組共識為，從目標沿可行 之改革路徑往「現況」適度延伸，確屬必要， 卻不宜涉及過於細部的執行層面，而應保留政 府行政部門規劃的彈性空間，特此敘明。
貳、現況分析
一、高等教育資源分配
(一)學校數
八十三學年度國內公私立大專院校總計達 一三○校，其中大學五十八校、專科七二校。 大學與專科之比約為一比一．二四。
以公私立別分析，大學部份，公立學校佔 百分之五十五；專科部份，公立學校僅佔百分 之十八，二者間差距頗大。
(二)學生數
八十三學年度國內大專院校學生人數總計 七二○、一八○人，其中大學生佔百分之四十 七，專科生佔百分之五十三，以公私別分析， 公立學校學生佔百分之三十，私立院校佔百分 之七十。就大學部份私立院校學生佔百分之五 十四，相對於學校數，私立院校之平均規模大 於公立學校。
(三)經費支出
近十年來，政府及民間對教育工作的重視 ，反映在教育投資經費的大幅成長，從七十二 至八十二學年度，公私立教育經費之總支出從 一千一百多億元到四千餘億元，增加成長了二 ．九六倍。其中在高等教育部份之經費支出亦 從二四五億餘元增加到九八○億元，成長二． 九九倍。惟其中私立部份所佔之比例則從百分 之四十六略降為百分之四十五，顯示政府負擔 比例加重之現象。
在高等教育支出佔教育支出的百分比來看 ，目前為百分之二二．二六，其最高峰為七十 六學年度的百分之二五．六四，其後有明顯下 降的趨勢，反映出政府在教育資源分配上逐漸 增加國民教育的投資，此在學生人數增加後， 衍生出的高等教育資源緊縮趨勢，值得重視。
就高等教育支出佔國民生產毛額的百分比 ，八十二學年度已達百分之一•五八，較七十 二學年度的一•○九有明顯成長，其中私立學 校之成長非常穩定，公立學校則在八十學年度 達到最高佔○•九八，其後逐年下降至八十二 學年度的○•八七。
再從平均每生分攤之經費來看，八十一學 年度平均每一大學生一年所分攤教育經費達二 十萬三仟餘元，專科生亦達八萬三千餘元。就 公私立學校之差異來看單以經常性經費分析， 大學部份，八十一學年度公立學校平均每生每 年需十六萬九千餘元，私立學校約八萬二千餘 元，私校約為公立學校的百分之四十八；專科 學校部份，公立學校約十萬五千餘元，私立學 校約四萬一千餘元，公私立學校之間的差距略 大於大學部份。相較於七十五學年度，私立大 學單位學生經常支出為公立大學的百分之二九 ，專科學校為百分之三十七，公私立學校的差 距已明顯縮小，尤其是大學部份。
二、學雜費
國內學雜費係採定額徵收之制度，往年均 考量公教人員待遇調整幅度及物價指數之變動 調整，從八十學年度起，為使學雜費更合理反 映教育成本，而採行彈性學雜費，按學校所提 供之教育資源差距，收取不同之學雜費。
就八十三學年度日間部收費標準來看，私 立學校大學部醫學系每年收費十一萬三千餘元 ，文法學院約七萬二千餘元，公立學校醫學系 三萬九千餘元，文法學院二萬四千餘元，公私 立學校收費差距約二•九倍，此項差距有縮小 之趨勢。在五專前三年之收費，與大學收費標 準相較，大學之收費約為五專前三年的一•六 五倍。在五專後二年及二專、三專部份，其與 大學收費標準相較，大學之收費大約是其一• 二八倍，公私立學校收費差距與大學相近。
近年來，每逢學雜費調整，政府總會面臨 極大的壓力，甚而認為「高學費」時代已來臨 ，從六十五學年度到現在，私立大學學雜費佔 國民所得及平均每戶所得之比例，不但未提高 ，反而有降低的趨勢，這顯示學雜費之調整仍 考量了經濟成長及國民負擔能力。
三、高等教育資源之分析
國內公私立高等教育機構，資源分配不均 的現象，近年來受到普遍的重視。如就經費的 來源進一步分析：
(一)國立學校部份
國立學校在政府公務預算體系下，受國庫 統收統支系統支配，其預算之收入與支出之間 差距甚大，易言之，政府在國立大專院校必須 從其他財源挹注教育支出的需求。
在大學部份，八十會計年度預算收入約卅 二億（其中學雜費收入均十八億），支出則超 過二七四億，收支相抵不足二百四十二億餘元 。到八十四會計年度收入約近五十六億元（其 中學雜費收入約三十九億元），支出則近三七 二億元，收支相抵不足三百一十七億元。
在專科學校部份，八十會計年度收入約十 一億元（其中學雜費收入約十億元），支出達 六六億元，不足五十五億元。至八十四會計 年度收入約十九億元（其中學雜費收入約十七 億餘元），支出約七十二億元，不足五十三億 元。
就收支之比例分析，八十四會計年度收入 佔支出的比例，在大學約為百分之十四•九八 ，專科學校亦不過百分之二十六•八九，即使 將資本門之支出扣除僅計算其收入佔經常門支 出的百分比，大學與專科分別為一八•四二和 三○•一九，比例上仍相當偏低。
單以學雜費收入佔預算支出的比例，雖然 從八十會計年度開始有逐年增加的趨勢，但以 八十四會計年度學雜費佔支出之比例，大學為 百分之一○•五五，專科學校亦不過百分之廿 四•三三。如以學雜費收入佔經常門支出的比 例，大學及專科亦分別僅為百分之一二•九七 與二七•三二。
(二)私立學校部份
國內私立學校最主要的財務來源是學雜費 收入，在七十五學年度私立大學之財務收入中 學雜費佔百分之八十以上，近年來，隨著政府 獎助之增加，私立學校之財務結構已有相當程 度之改善，目前此項比例已降為百分之六十五。
參、問題重點
探討高等教育資源分配與學費，其問題之 重點包括：
一、 政府在高等教育資源的提供所應扮演 的角色與責任。
二、公、私立學校之定位為何？
三、由政府訂定學雜費，其基本的理念及 原則為何？
四、學費自由化的條件與限制？
五、如何引導民間資源投入高等教育？
肆、問題分析
一、高等教育的定位與性質
從國內高等教育的發展來看，早期將其視 為「菁英」教育重視「選才」的功能，以及「 教育投資」的效益，考量就業市場人力供需的 平衡。在此定位中高等教育的公益性責任更重 於個人的利益，因此，教育資源提供，政府必 需負擔最主要的責任。隨著社會環境的轉變， 高等教育的功能，除了重視外在經濟的效益也 開始重視非經濟性的教育目的。因此，適度滿 足民眾接受高等教育的意願與需求，擴大高等 教育市場乃為必然之趨勢。國內高等教育的急 速擴充，正反映此一趨勢。而隨之政府在高等 教育資源的提供，就必需考量其公平性與優先 性。
就高等教育的經費之支出，目前公立學校 之支出約佔百分之六十。此對於政府財務之負 擔，乃至於對教育的自由市場機能都有相當程 度的影響，必需檢討有無必要再擴充公立高等 教育的數量。
二、公私立學校在高等教育之定位
以政府資源設置公立學校，應有其特定之 公共性目的。國內高等教育之發展，雖然採公 、私立併行制度，但對公立學校設置之功能與 發展定位與私立學校幾乎沒有區別，其影響政 府資源投資的效益，也影響私立學校發展的空 間。
三、學雜費之相關問題
學雜費之訂定，基本考量因素，包括：
(一)高等教育的定位：
其在「公共利益」與「個人利益」之間的 權衡，如果考量尋求「菁英」的選才教育，限 制高等教育的擴充，則「公共利益」大於「個 人利益」，教育成本不宜由受教者負擔主要責 任。反之，若在高等教育市場充分開放個人有 充分選擇的機會，則「私人利益」大於「公共 利益」，在「受益者付費」之原則下，受教者 應負擔教育成本之主要責任。在此一原則下的 衍生，對於不同類科考量其在市場的經濟效益 。「個人報酬」大於「社會報酬」，受教者即 應負擔主要的教育成本；反之者「社會報酬」 大於「個人報酬」即應由政府負擔主要的教育 成本。
(二)公平性之原則：
學雜費是否影響受教者 公平接受高等教育的機會，這也是過去國內過 去在學雜費訂定政策上主要考量的因素，其中 除了對經濟弱勢族群的考慮外，亦包括了教育 市場是否充分開放，以至「消費市場」的供需 平衡問題。除此之外，對於公、私立學校學生 所負擔之學費差距乃至研究生及夜間部學生收 費之差異是否符合公平性之原則，也是相當值 得探討的。
(三)教育品質的考量：
教育成本的高低，直 接反映在教育品質上，期望高等教育達到怎樣 的水準，相對的必需有多少教育資源的投入， 這些資源包括政府預算的收入、社會資源的投 入，也包括受教育者本身的負擔。政府資源有 其限制，當高等教育數量擴大時，相對必需增 加受教育者之負擔。此外，過去所強調一致性 的標準，包括學雜費徵收標準，在多元化的發 展趨勢中，提供不同品質的教育，自然在收費 上也應反映出來，才真正符合公平性。
四、高等教育資源的分配
(一)高等教育總體資源量的供給：
此一問題包括高等教育量的提供，以及教 育經費的供給。如果高等教育數量繼續擴充， 教育經費卻未隨之成長，勢必降低高等教育的 品質。反之，若控制高等教育數量的成長，固 然可以減輕教育經費成長需求的壓力，但隨著 高等教育基本觀念的調整，無法充份滿足民眾 接受高等教育的需求，而導引民間耗擲更多在 非正規教育（補習）的支出。從整體社會資 源的運用，未必有利。同時也保障了既有的學 校，對教育改革形成阻礙。故就未來發展之趨 勢，擴大教育的供給量，以市場機能調節需求 ，應為必然的趨勢。而隨著供給量的增大，應 更迫切設法增加高等教育經費的投資。
欲增加高等教育的供給量及經費的投資， 隨之而來的就必需思考其來源問題，以目前國 內高等教育（尤其是大學階段）公立學校所 佔比重甚高，政府負擔相對也重，而公立學校 在現行制度及資源分配下，極不利於私立學校 的發展，也影響高等教育市場機能的運作，故 未來擴大高等教育的市場及經費，必需依賴民 間資源的投入，以及提高受益者合理負擔（ 學費）。
(二)高等教育資源的合理分配：
目前高等教育，就學生人數分析，就讀公 、私立學校之學生人數約為一比一．二六，但 就所分配的教育經費分析，公、私立學校的教 育經費比約為一．三七比一，公立學校在教育 資源的分配上佔有明顯優勢。
欲縮小公私立學校教育資源的差距，若無 法擴大總體資源，則必須減少公立學校的經費 移撥私立學校，如此對於公立學校教育發展勢 必造成嚴重的影響，對國內整體發展也將造成 極為不利的影響。故必需設法從擴大教育資源 著手，而欲擴大教育資源，若賴增加政府教育 支出來彌補公私立教育資源差距，預估以經常 性經費差距為基準，則每年需增加政府高等教 育經費支出達三五○億元，顯非政府財力所能 負擔。若完全依賴學雜費調整彌補，則預估私 立學校學雜費必須增加一倍，顯然無法被接受 ，同時也將更擴大公私立學校收費之差距，降 低私立學校之競爭力。因此必需同時藉由借重 民間資源，調整學費及擴大私立學校財源之多 重管道著手。
(三)高等教育資源使用之效益
現階段公立學校經費雖然較私立學校充裕 ，但就資源使用的效益，卻明顯不及私立學校 ，主要的原因，即是公立學校在政府公務預算 體系下，經費之運用缺乏彈性，學校亦未賦予 充分的財務經營責任與權力。此一現象普遍受 到詬病，在未來教育資源擴充受到限制的情形 下，必需設法提昇有限資源的使用效益，否則 未來公立學校的發展亦將存在令人擔心的隱憂 。而根本之計，則需從調整公立學校的預算及 財務運作制度著手。
伍、具體策略
根據前述之分析，對於「高等教育資源分 配與學費」未來可採行的具體調整策略，分從 近程及遠程分述如下：
一、強化高等教育的市場機能
近程：
(一)停止新增設公立大專院校，並限制現有 公立學校之擴充以免影響私立學校發展之空間 及市場機能的運作，並減輕政府的財政負擔。
(二)擴大開放私立學校之設立，減少私校辦 學的障礙以增加私立學校的市場機能，使學生 有更充分選擇就學的機會，並對現有的學校形 成適度的壓力，刺激教育品質的提昇。
遠程：
(一)釐清公立大專院校發展的定位，做為核 准未來公立大專院校增設及系所擴充之依據。
(二)對私立學校的設立研究由「核定」制改 為「登記」制，私立學校之設立只要符合政府 所訂的基本條件，即可向主管機關辦理登記設 立招生，主管機關並不負私校辦學品質的責任 ，但基於憲法所課予之監督職責，應將私校相 關運作資訊充份對社會公佈，並要求學校財務 的公開化以符合其設立之公益目的，進而使私 立學校的發展完全由市場機能決定。
二、擴大民間資源投入高等教育
近程：
(一)調整公立大專校院之預算制度，在各校 分別設置「校務發展基金」脫離國庫統收統支 系統，使政府對公立學校的財務由「全額負擔 」調整為「部份補助」關係，釐清政府對公立 學校經費補助的範圍及原則，學校之各項收入 可納入基金自行運用，政府除負擔學校基本運 作所需經費及專案性發展經費外，學校必需亦 自行籌募部份財源。
(二)就前述政府預算調整之經費，適度移撥 增加對學生就學貸款的協助及對私立學校獎助 之經費，但基本之觀念，應釐清政府對私立學 校獎助之目的與功能，避免對高等教育的市場 機能造成不利影響。
(三)引導學校重視募款工作及建教合作，營 造有利的環境，以使社會資源投入高等教育。
遠程：
(一)允許學校經營相關生產事業，並放寬校 產、基金使用管理之限制，以擴大學校之財源。
(二)私人或產業對私立學校之捐款，提供更 大稅賦減免之優惠，以鼓勵民間對私立學校捐 款。
三、調整政府高等教育資源的分配：
近程：
(一)配合公立大學預算制度的改變，根據學 校類別、區位、規模、學生人數、性質訂定基 本需求經費之計算標準，做為編列補助各校基 本運作經費之依據。基本上政府只負擔基本的 經常性經費，至於發展性之經費，除學校自行 籌措外，政府之補助應配合政府之政策需求及 學校之發展條件，做計畫之審核，藉以引導公 立學校根據本身的條件分類發展，使資源做更 有效的運用。
(二)對於公立學校之經費，給予學校在運用 上更充分之彈性，以利資源的統合運用，提昇 資源使用效益。
遠程：
(一)規劃成立「大學撥款委員會」審慎規劃 其成員之組合及產生方式，負責辦理政府對大 學補助經費分配工作，並負責評鑑補助經費使 用之成效。而配合「大學撥款委員會」之設立 ，教育部的組織架構，以及其與該委員會運作 關係之確立，也應一併加以規劃調整。
(二)如私立學校之設立，改採「登記」制， 對私立學校之獎助，除配合政府高等教育政策 所採之計畫獎助外可研究採配額，按學校資源 及辦學成效訂定各校招生之配額，額度內，按 學生人數做為分配獎助經費之計算依據。
四、提供私立學校彈性經營空間：
近程：
(一)讓私立學校設置系所、科及招生名額逐 步自由化，初期階段以訂定基本教育資源需求 之指標，規範學校發展規模，在符合基本指標 之範圍內，學校可自行調整系所科及招生名額。
(二)監督私立學校建立更透明化、制度化的財 務運作與人事制度，以使社會對私立學校有更 充分的信賴與支持。
(三)加強辦理評鑑工作，訂定客觀的評鑑指標 ，根據學校本身所設定的發展方向與重點做為 評鑑的依據。並將評鑑結果公布，讓社會瞭解 各校辦學的狀況。
(四)合理調整公立學校之收費，縮小整體公 私立學校收費差額，以予私校合理的競爭條件。
遠程：
(一)私立學校設置系所、科及招生名額完全開 放，由市場機能調整學校的發展方向。
(二)以市場機能，輔導民間學術團體，辦理對 私立學校之評鑑，建立多元化的評鑑模式，公 布評鑑結果，做為社會對於私立學校認定及選 擇的參考依據，達到社會監督之功能。
五、逐步放寬學費之限制，以反映市場之機能 ：
近程：
(一)藉由擴大彈性學費之措施，因應教育品 質及教育成本的差異，負擔不同之學費，讓社 會逐漸接受學費自由化的趨勢，初期可先將目 前彈性幅度百分之十八擴大為百分之三十，並 完全由各校自行決定收費彈性標準，但應在招 生時對外公布其收費之依據及標準。以做為學 生選擇之參考。
(二)調整現行學費的結構，對於不同類科、 不同性質之學生，可訂定不同之收費方式，例 如基本之收費外，按修習學分數計算收費標準 等。
遠程：
(一)在高等教育市場充分開放，學生有充分 選擇就學機會時，學費完全自由化，但各校在 招生時必需公布就學期間之收費標準及所提供 的教育內容供學生選擇。若其所提供之教育內 容不符時，教育部則扮演仲裁者之角色。
(二)在學費自由化之同時，政府應提供各項 就學輔助措施，以保障教育機會之公平及教育 目標之達成：
(1)就學貸款應完全開放，貸款金額及貸款 條件應不做限制，還款年限也應保留彈性。至 於教育券的實施，應從整體教育資源的分配考 量，避免造成「福利」的錯誤觀念，做仔細之 評估。
(2)對清寒學生、殘障學生提供足額之獎 助學金或就學減免。
(3)對於就讀就業市場較為弱勢之類科學 生提供獎學金，鼓勵優秀學生就讀。